بازار آریا - دنیای اقتصاد : آتش‌سوزی اخیر در شهر لس‌آنجلس آمریکا واکنش‌های زیادی را برانگیخت. برآوردها حاکی از آن است که این حادثه گران‌ترین آتش‌سوزی تاریخ آمریکا محسوب می‌شود. انتشار تصاویر آخرالزمانی از نابودی شهر و رها شدن خودرو‌های گران‌قیمت موجب شد تا آتش‌سوزی در ایالت کالیفرنیا و مباحث مرتبط با آن در صدر اخبار قرار بگیرند. یکی از این نکات، عدم برخورداری بسیاری از خانه‌های خسارت‌دیده از بیمه آتش‌سوزی است. یک مطالعه نشان می‌دهد که مقررات صنعت بیمه با سرکوب قیمتی خدمات این صنعت و مداخله مستقیم در قراردادها، شرکت‌های بیمه را از بخش‌هایی مانند بیمه آتش‌سوزی و حوادث طبیعی خارج کرده است. بر این اساس، شهر فرشتگان نه تنها با آتش دست و پنجه نرم می‌کند، بلکه با مقررات ناکارآمد بازار بیمه متحمل زیان‌های هنگفتی شده است.
عکس: Reuters
در سال1988، کالیفرنیایی‌ها با اکثریت قاطع به طرح قانونی103، موسوم به «قانون کاهش و اصلاح نرخ بیمه» رای مثبت دادند. در آن سال‌ها، ساکنان ایالت زرین با افزایش سرسام‌آور هزینه‌های بیمه دست‌وپنجه نرم می‌کردند. این طرح مهم وعده داده بود که با ایجاد یک کمیسیون بیمه انتخابی، نرخ‌های بیمه را کاهش دهد و افزایش قیمت حق بیمه را به تایید این کمیسیون منوط کند. هدف این بود که صنعت بیمه که «خارج از کنترل» تلقی می‌شد، مهار شود. این مصوبه تحت عنوان یک پیروزی بزرگ و قابل ‌توجه در جهت رفاه مصرف‌کنندگان تبلیغ می‌شد و حامیان آن مدعی بودند که میلیاردها دلار صرفه‌جویی برای ساکنان کالیفرنیا به ارمغان خواهد آورد. با این حال، پس از گذشت بیش از سه‌دهه، بازار بیمه کالیفرنیا با بحرانی بی‌سابقه در زمینه دسترسی به پوشش بیمه و استطاعت مالی در تهیه بیمه مواجه است. پاول، لهمان و آدامز (2023) در مقاله‌ای به بررسی تاریخچه، سازوکارها و پیامدهای طرح قانونی103 می‌پردازند و نشان می‌دهند که یک طرح اصلاحی که با نیات خیر آغاز شده است، ناخواسته به ناکارآیی در بازار بیمه منجر شده و خسارات هنگفتی را به کالیفرنیا وارد ساخته است.
صنعت خارج از کنترل
در سال1988، خشم مردم کالیفرنیا از افزایش سرسام‌آور هزینه‌های بیمه، آنها را به پای صندوق‌های رای کشاند. نتیجه انتخابات، رای قاطع به «طرح قانونی103» یا «قانون کاهش و اصلاح نرخ بیمه» بود؛ طرحی که با وعده کاهش نرخ‌ها و ایجاد یک کمیسیون بیمه انتخابی، قصد داشت افسار صنعت بیمه‌ای را که «خارج از کنترل» نامیده می‌شد، در دست بگیرد. حامیان این طرح، وعده صرفه‌جویی میلیاردها دلار برای مردم و بهبود وضعیت مصرف‌کنندگان را می‌دادند.
اما پس از گذشت سه‌دهه، واقعیت چیز دیگری را نشان می‌دهد. «طرح قانونی103» نه تنها نتوانست به اهداف اولیه‌اش دست یابد، بلکه بازار بیمه کالیفرنیا را به دردسر بزرگ‌تری سوق داد. بررسی‌ها نشان می‌دهد که کنترل قیمت بیمه و منوط کردن قیمت‌گذاری به رای کمیسیونی که از سوی رای‌دهندگان انتخاب می‌شود، باعث شده تا شرکت‌های بیمه در برابر افزایش ریسک‌ها گزینه‌ای جز خروج از بازار نداشته باشند. این موضوع دسترسی به بیمه در برخی خدمات را محدود کرده و این ایالت را با بحران عدم توانایی شهروندان در تهیه خدمات بیمه مواجه ساخته است.
ریشه‌های قانون کنترل‌گر
اواخر دهه1980، دوره‌ای پرتلاطم برای بازار بیمه خودرو در کالیفرنیا بود. تصمیم دادگاه عالی کالیفرنیا در سال1979 منجر به افزایش شدید دعاوی مرتبط با بیمه شد و به تبع آن، تعداد و مبلغ خسارات نیز به‌طور چشم‌گیری افزایش یافت. در نتیجه این وضعیت، حق بیمه‌ خودرو بین سال‌های 1984 تا 1987 نزدیک به 70درصد رشد کرد. در واکنش به این وضعیت، پنج طرح مرتبط با بیمه در انتخابات نوامبر1988 مطرح شد. در میان آنها، طرح قانونی103 که توسط «هاروی روزنفیلد» از بنیاد حقوق مالیات‌دهندگان و مصرف‌کنندگان (که اکنون با نام دیده‌بان مصرف‌کننده شناخته می‌شود) تهیه شده بود، تنها طرحی بود که تصویب شد.
مفاد کلیدی طرح قانونی103
طبق این قانون، مقام سرپرست بیمه به جای انتصاب از سوی دولت به وسیله رای انتخاب می‌شود. علاوه بر این مقرر شد تا حق بیمه خودرو و سایر اموال و همچنین بیمه حوادث 20درصد نسبت به قیمت‌های 8نوامبر1987 کاهش یابد. شرکت‌های بیمه موظف بودند که برای افزایش حق بیمه، تایید سرپرست بیمه را بگیرند. علاوه بر این نهادی تحت عنوان «مداخله‌گران عمومی» تاسیس شد که می‌توانست به نمایندگی از مصرف‌کنندگان در جلسات بررسی نرخ‌ها اعتراض کنند و هزینه‌هایشان توسط شرکت بیمه متقاضی پرداخت می‌شد. علاوه بر این نرخ بیمه‌نامه خودرو بر اساس مسافت پیموده‌شده و سابقه رانندگی بیمه‌شده تعیین می‌شد و شرکت‌های بیمه موظف بودند به رانندگانی که سابقه تخلف ندارند، دست‌کم 20درصد تخفیف ارائه کنند. در نهایت این قانون شمول قوانین ضدانحصار، رفتارهای تجاری ناعادلانه و قوانین حقوق مدنی کالیفرنیا را به صنعت بیمه این ایالت گسترش داد.
پیامدهای سیستم سخت‌گیرانه
طرح قانونی103 به‌رغم هدف اعلام‌شده‌اش مبنی بر حمایت از مصرف‌کنندگان، پیامدهای ناخواسته و نامطلوبی داشته است. اصلاح این قانون بسیار دشوار است و برای هرگونه تغییر به رای دوسوم هر دو مجلس قانون‌گذاری کالیفرنیا یا رای مستقیم مردم نیاز است و هر تغییری باید در راستای «اهداف» این طرح قانونی باشد. این امر منجر به سیستمی کند، انعطاف‌ناپذیر و ناتوان در انطباق با تغییرات چشم‌گیر صنعت بیمه در طول سه‌دهه گذشته شده است. سیستم رتبه‌بندی دقیق نیست و سازوکار مداخله در نرخ‌ها به منبع اصلی تاخیر و غیرقابل‌پیش‌بینی بودن ریسک‌ها در این صنعت تبدیل شده است.
بحران دسترسی
یکی از مهم‌ترین مشکلات ناشی از طرح قانونی103، محدودیت دسترسی به بیمه در کالیفرنیا است. بیمه‌گران که با نرخ‌های مصنوعی سرکوب‌شده و فرآیند طولانی و غیرقابل‌پیش‌بینی تایید نرخ‌های جدید مواجه هستند، با سخت‌تر کردن معیارهای پذیرش خود، برخی از مصرف‌کنندگان را مجبور به مراجعه به بازارهای گران‌تر یا خروج از ایالت کرده‌اند. پس از کاهش 20درصدی نرخ‌ها پس از تصویب طرح قانونی103 در سال1988، تعداد ارائه‌دهندگان بیمه خودرو در کالیفرنیا از 265شرکت در سال1988 به 208شرکت در سال1993 کاهش یافت. در سال‌های اخیر آثار اینقانون بر بازار بیمه منازل به شکل به‌خصوصی وخیم بوده است. پس از چند آتش‌سوزی ویرانگر، بیمه‌گران بزرگی مانند «استیت فارم»، «آل‌استیت» و «فارمرز» از صدور بیمه‌نامه‌های جدید در کالیفرنیا خودداری یا آن را محدود کرده‌اند. این امر منجر به افزایش چشم‌گیر تعداد بیمه‌نامه‌های صادرشده توسط طرح پوشش حداقلی بیمه از سوی دولت کالیفرنیا (FAIR) شده است. این طرح خانه‌هایی را بیمه می‌کند که در صورت عدم اقدام، بدون بیمه باقی می‌مانند.
مشکلات قیمت‌گذاری
سیستم تنظیم قیمت طرح قانونی103 ذاتا مشکل‌ساز است. سرپرست بیمه کالیفرنیا موظف است تعیین کند که آیا تغییر نرخ درخواست‌شده توسط بیمه‌گر «بیش از حد، ناکافی یا تبعیض‌آمیز» است یا خیر؟ اگر درخواستی «از نظر محاسبات بیمه‌ای کاملا درست» نباشد، می‌تواند توسط سرپرست رد شود. این استاندارد «کاملا درست از نظر محاسبات بیمه‌ای» مختص کالیفرنیا است و در سایر ایالت‌ها با سیستم‌های مشابه اعمال نمی‌شود. بیمه‌گران موظفند نرخ‌های خود را توجیه کنند و اغلب از میانگین تاریخی 20ساله برای پیش‌بینی خسارات آینده استفاده می‌کنند. با این حال، این سازوکار به‌ویژه در زمینه آتش‌سوزی‌های ناشی از تغییرات اقلیمی که فراوانی و شدت بیشتری یافته‌اند، ناکافی است. علاوه بر این، قانون مانع از آن می‌شود که بیمه‌گران هزینه بیمه اتکایی را لحاظ کنند یا از مدل‌های پیشرفته پیش‌بینی حوادث طبیعی را که شرایط متغیر آب و هوا و نزدیکی ملک به منابع سوخت در نظر می‌گیرند، استفاده کنند. این امر وضعیتی را ایجاد کرده است که در آن بیمه‌گران حاضر در بازار نمی‌توانند به‌طور مناسب ریسک را قیمت‌گذاری کنند و این امر آنها را به عقب‌نشینی از مناطق پرخطر سوق می‌دهد؛ این نتیجه به نوبه خود بار مالی طرح FAIR را افزایش می‌دهد.

ناکارآمدی‌های قیمت‌گذاری
فرآیند قیمت‌گذاری طرح قانونی103 کند، پرهزینه و به‌شدت سیاسی شده است. سرپرست بیمه کالیفرنیا، یک مقام انتخابی است و با فشارهای سیاسی برای پایین نگه داشتن قیمت‌ها مواجه است که می‌تواند منجر به تصمیمات نظارتی غیر بازاری شود. فرآیند تایید نرخ نیز به عرصه‌ای برای اختلافات بزرگ‌تر بین سرپرست و بیمه‌گران تبدیل شده است. ماده «تصویب خودکار» طرح قانونی103 که برای اطمینان از بررسی به موقع پرونده‌های قیمت‌گذاری در نظر گرفته شده بود، عملا بی‌اثر شده است. اداره بیمه کالیفرنیا (CDI) به‌طور معمول از شرکت‌ها می‌خواهد که از این ماده صرف‌نظر کنند؛ زیرا این اداره قادر به تکمیل بررسی به موقع پرونده‌ها در بازه زمانی مورد نیاز نیست. در نتیجه، میانگین زمان رسیدگی به پرونده‌های ‌قیمت‌گذاری در کالیفرنیا طولانی‌ترین زمان در کشور است. قضات حقوق اداری که بر این دادرسی‌ها نظارت می‌کنند، در داخل اداره بیمه کالیفرنیا مستقر هستند که این امر فرآیند را پیچیده‌تر و به چالش‌کشیدن آن را برای شرکت‌های بیمه دشوار می‌کند.
فرآیند مداخله
فرآیند مداخله که برای اجازه دادن به مدافعان مصرف‌کنندگان برای شرکت در جلسات بررسی نرخ طراحی شده بود، به عامل اصلی تاخیر در فرآیندها و تحمیل هزینه‌های جدید تبدیل شده است. به مداخله‌گران حق مداخله در هر پرونده قیمت‌گذاری داده می‌شود؛ درحالی‌که هدف این فرآیند اطمینان از حفظ منافع مصرف‌کنندگان است، منجر به هزینه‌ها و تاخیرهای قابل توجهی در فرآیند بررسی شده است. از سال2003، به مداخله‌گران بیش از 23میلیون دلار برای شکایت موفقیت‌آمیز در 177پرونده پرداخت شده است. سیستم مداخله به بار اداری اداره بیمه کالیفرنیا می‌افزاید و باعث کاهش تعداد پرونده‌های درخواست افزایش قیمت می‌شود.
سرکوب قیمت‌ها
یکی از آسیب‌زننده‌ترین پیامدهای طرح قانونی103، سرکوب سیستماتیک نرخ‌های بیمه بوده است. اداره بیمه کالیفرنیا اغلب قیمت‌‌هایی را تایید می‌کند که به‌طور قابل توجهی پایین‌تر از میزانی است که بیمه‌گران برای پوشش مناسب خسارات خود به آن نیاز دارند. کالیفرنیا از نظر سرکوب قیمت‌ها در بین ایالت‌های آمریکا رتبه پنجاهم را دارد و نرخ‌هایی را تایید می‌کند که به‌طور میانگین 29درصد کمتر از نرخ‌های محاسبه‌شده توسط کارشناسان بیمه برای بیمه منازل است. این عدد برای بیمه خودرو به 14 می‌رسد. این وضعیت، به‌ویژه برای بیمه منازل، شرایطی ناپایدار در بازار بیمه ایجاد کرده است. شکاف بین نرخ محاسبه‌شده توسط کارشناسان و نرخ تاییدشده توسط نهادهای نظارتی در سال‌های اخیر، به ویژه در واکنش به آتش‌سوزی‌های شدید سال‌های 2017 و 2018، افزایش یافته است.
تاثیر بر سایر ایالت‌ها
تاثیر طرح قانونی103 از مرزهای کالیفرنیا فراتر رفته است. این آثار به‌طور مستقیم و از طریق تصویب مقررات مشابه و به‌طور غیرمستقیم و از طریق تاثیرات سیاسی در سایر ایالت‌ها نمود یافته است. چندین ایالت مانند کلورادو، مریلند و هاوایی فرآیندهای مشابهی را برای بررسی نرخ‌ حق بیمه تصویب کرده‌اند که منجر به تاخیر در تایید محصولات جدید شده است. ایالت‌های نیوجرسی و کارولینای جنوبی که در ابتدا سیستم‌های محدودکننده مشابهی را اتخاذ کرده بودند، بعدا به‌دلیل اختلالات ایجادشده در بازار، مقررات خود را تعدیل کردند. حتی ایالت ماساچوست که همچنان سیستم نسبتا محدودی دارد، بخش‌هایی از سیستم خود را در سال 2008 تعدیل کرد که منجر به کاهش نرخ‌ها و افزایش تعداد شرکت‌های بیمه شد. برخی از ایالت‌ها مانند اورگان و ایلینوی در حال بررسی تصویب سیستم‌های محدودکننده‌تر مشابه کالیفرنیا هستند. در ایلینوی، یک قانون پیشنهادی، این ایالت را از بازترین و رقابتی‌ترین بازار بیمه به یکی از محدودکننده‌ترین بازارها تبدیل می‌کند.
قانون103 چقدر آب خورد؟
حامیان طرح قانونی103 مدت‌هاست ادعا کرده‌اند که این قانون میلیاردها دلار در حق بیمه‌های خودرو برای ساکنان کالیفرنیا صرفه‌جویی کرده است. با این حال، یک تحلیل دقیق‌تر تصویر متفاوتی را نشان می‌دهد. این ادعاهای قبلی به اشتباه فرض کرده بودند که حق بیمه‌ها تابعی از حق بیمه‌های سال قبل هستند؛ درحالی‌که باید بر اساس خسارات پیش‌بینی‌شده باشند. یک تحلیل دقیق‌تر نشان می‌دهد که اگر سایر ایالت‌های آمریکا طرح قانونی103 را اتخاذ می‌کردند، مصرف‌کنندگان بیش از 218میلیارد دلار حق بیمه اضافی خودرو پرداخت می‌کردند. در مقابل، اگر کالیفرنیایی‌ها طرح قانونی103 را تصویب نمی‌کردند، تقریبا 25میلیارد دلار صرفه‌جویی می‌کردند. این یافته‌ها نشان می‌دهد که کنترل قیمت‌ها، مانند آنچه توسط طرح قانونی103 اعمال شده است، در بلندمدت منجر به کاهش حق بیمه‌ها نمی‌شود.
چه باید کرد؟
طرح قانونی103 کالیفرنیا، با وجود هدف اولیه‌اش مبنی بر حمایت از مصرف‌کنندگان، ناخواسته بازار بیمه پیچیده و ناکارآمدی را ایجاد کرده است. سیستم کند، انعطاف‌ناپذیر و اغلب سیاسی تعیین قمیت‌ها، همراه با سرکوب نرخ‌ها و اثرگذاری مداخله‌گران عمومی، منجر به مشکلات جدی در زمینه دسترسی به حق بیمه و بی‌ثباتی بازار شده است. بازار بیمه این ایالت اکنون در بحران است و بیمه‌گران بزرگ از بازار خارج می‌شوند و مصرف‌کنندگان مجبور به استفاده از بازارهای جانبی شده‌اند. ادعاهای مربوط به صرفه‌جویی در حق بیمه‌های مصرف‌کنندگان توسط داده‌ها پشتیبانی نمی‌شود. این قانون نرخ‌ها را سرکوب کرده و منجر به انتقال بیمه‌گذاران به بازارهای بیمه‌ای اضافی و طرح FAIR شده است که هر دو در نهایت برای برآوردن تعهدات خود مجبور به افزایش نرخ‌ها خواهند بود. اصلاح طرح قانونی103 دشوار است؛ اما پرداختن به این مشکلات ضروری است. این ایالت باید اصلاحاتی را در نظر بگیرد که شامل پذیرش مدل‌های بلایای طبیعی، ساده‌سازی فرآیندهای نرخ‌گذاری و افزایش شفافیت می‌شود. اداره بیمه کالیفرنیا (CDI) می‌تواند اصلاحاتی را رهبری کند که شامل تسریع درخواست‌های غیرمناقشه‌برانگیز، تمرکز مجدد بر مسائل اصلی در جلسات بررسی نرخ‌ها، افزایش شفافیت در فرآیند مداخلات و پذیرش استفاده از مدل‌های بلایای طبیعی برای ارزیابی بهتر ریسک باشد. تغییرات قانونی نیز برای رفع نقص‌های اساسی طرح قانونی103 لازم است. این شامل احیای «طرح اقدام بازار بیمه» است که به بیمه‌گران اجازه می‌دهد قیمت‌هایی را ارائه دهند که هزینه‌های مدل‌های بلایای طبیعی و بیمه اتکایی را در نظر می‌گیرند. سایر اصلاحات قانونی باید شامل مدرن‌سازی قوانین قیمت‌گذاری بیمه خودرو بر اساس رفتار رانندگی به جای تکیه بر عوامل جمعیتی باشد. کالیفرنیا باید از پیامدهای ناخواسته طرح قانونی103 درس بگیرد و اصلاحاتی را در نظر بگیرد که بازار بیمه ایالت را تثبیت کند، رقابت را ترویج دهد و اطمینان حاصل کند که مصرف‌کنندگان به پوشش بیمه مقرون‌به‌صرفه و مطمئن دسترسی دارند. ازآنجاکه سایر ایالت‌ها مقررات مشابهی را در نظر می‌گیرند، تجربه کالیفرنیا به‌عنوان هشداری درباره پیامدهای ناخواسته کنترل قیمت‌های با نیت خیرخواهانه اما انعطاف‌ناپذیر عمل می‌کند.
منبع:
Rethinking Prop 103’s Approach to Insurance Regulation, 2023, Lawrence Powell, R.J.Lehmann, & Ian Adams