بزرگنمايي:
بازار آریا - مهدی عطوان* «به کجا چنین شتابان؟ گَوَن از نسیم پرسید»؛ گفت و شنود گَوَن و نسیم در این دیار کهن، به همان اندازه که مایه مباهات است، شگفت‌آور هم هست. از این‌رو موجب مباهات است که نشان می‌دهد در این سرزمین از دیرباز فرهنگ گفت‌وگو وجود داشته است، به‌طوری که حتی یک درختچه بیابانی و باد ملایم هم با یکدیگر سخن می‌گویند و قبل از اتخاذ یک تصمیم حتی تصمیمات فردی، پیرامون موضوع گفت‌وگو میکنند؛ چه رسد به تصمیماتی که آثاری جمعی در پی داشته باشند.
در مقابل، از آن‌رو شگفت‌آور است که در همین کشور، جمعی از قانون‌گذاران قبل از ارائه یک طرح به هیات‌رئیسه مجلس شورای اسلامی با موضوع بااهمیتی مثل حل‌وفصل مشکلات ساختاری بانک‌ها، با مجریان قانون، کارشناسان بانک‌مرکزی، بانکداران و صاحبنظران نظام بانکی، گفت‌وگو و تبادل‌نظر نمی‌کنند.
قریب به یک‌سال پیش و پس از ابلاغ قانون «بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران»، در حالی که انتظار می‌رفت این بار مجموعه دولت پیش‌‌‌قدم شده و لایحه‌‌‌ای برای بانکداری تدوین و برای تصویب به قوه مقننه تقدیم کند، ولی در واپسین ماه‌‌‌های باقی‌مانده از یازدهمین دوره مجلس شورای اسلامی، متن تصویب‌شده «یک شوری» طرح 37مادهای «بانکداری جمهوری اسلامی ایران» توسط کمیسیون اقتصادی مجلس مزبور به هیات‌رئیسه مجلس تقدیم شد، در حالی که مجریان امور از مفاد آن اظهار بیاطلاعی میکردند. با رایزنی‌‌‌های مقامات دولت و مجلس شورای اسلامی قرار شد که تا دریافت اظهارنظر قوه مجریه و بانک‌مرکزی، طرح مزبور در صحن علنی مطرح نشود.
در این فاصله نیز مفاد طرح مذکور در کارگروهی تخصصی با محوریت و پیگیری بانک‌مرکزی و با رویکردی تعاملی، به فوریت و با جدیت بررسی شد و در اواخر سال گذشته، بانک‌مرکزی متن ویرایششده با اعمال نظرات کارگروه مذکور را برای مقامات محترم دولت وقت ارسال کرد. اما با تشکیل دوازدهمین دوره مجلس شورای اسلامی در اردیبهشت‌‌‌ماه سال‌جاری، از یکسو طرح مزبور در اولویت‌‌‌های ارائه در صحن علنی مجلس جدید قرار نگرفت و به محاق رفت و از سوی دیگر، متن ویرایششده طرح مزبور نیز ارائه نشد و با آغاز کارزار چهاردهمین انتخابات ریاست‌جمهوری در اواخر بهار سال‌جاری، تقریبا به بوته فراموشی سپرده شد.
هنوز یک‌سال از ارائه گزارش یکشوری متن تصویب‌شده طرح 37مادهای مزبور که بخشی از آن به گزیر موسسات اعتباری اختصاص داشت نگذشته بود که در جلسه علنی مورخ 1403.10.18 مجلس شورای اسلامی، طرحی «یکشوری» با عنوان «گزیر نظام بانکی (حل و فصل مساله بانک‌های ناسالم)» و با امضای 55نفر از نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی، اعلام وصول شد، در حالی که باز هم مجریان امور و بانکداران از مفاد آن اظهار بیاطلاعی میکردند.
طرح اخیرالذکر در 18ماده و 8فصل به شرح زیر تنظیم شده است:
فصل اول: تعاریف و اهداف؛
فصل دوم: حسابرس مستقل و بازرس قانونی؛
فصل سوم: نظارت بر ثبت داده‌‌‌ها و تهیه گزارش‌‌‌های مالی؛
فصل چهارم: ذخیرهگیری و ایجاد اندوخته‌‌‌های قانونی و احتیاطی؛
فصل پنجم: کفایت سرمایه؛
فصل ششم: نهادهای مکمل صنعت بانکداری؛
فصل هفتم: بازسازی و گزیر موسسات اعتباری؛
فصل هشتم: انحلال و تصفیه موسسات اعتباری.
در مقدمه و بیان دلایل توجیهی طرح مزبور عنوان شده است که «وجود بانک‌های ناسالم و ادامه عملکرد ناسالم نظام بانکی یکی از دلایل تورم مزمن و همچنین عدم‌قدرت تامین مالی تولید در کشور است که خود در کاهش ارزش پول ملی، بی‌ثباتی اقتصاد کلان و کاهش رشد اقتصادی نمایانگر شده است. به‌طور خاص، اصلاح نظام بانکی به شکل حل و فصل بانک‌های ناسالم از بستر‌‌‌های اولیه و ضروری کاهش سطح تورم است. با وجود آنکه قانون بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی مقدمه و امکان مناسبی برای مواجهه با بانک‌های ناسالم و نظارت بر عملکرد بانک‌ها فراهم کرده، اما احکام ضروری مانند قواعد ناظر به حل و فصل بانک‌های ناسالم در این قانون تصریح نشده است. به همین دلیل، ضروری است تا احکام قانونی موردنیاز برای اصلاح نظام بانکی در این طرح در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گیرد.»
بررسی مفاد طرح یادشده بیانگر «شتاب‌زدگی» در ارائه یک طرح برای تبدیل‌شدن به قانون در حوزه مهمی مثل بانکداری از یکسو و «عدم‌تناسب و سنخیت عنوان طرح با محتوای آن» است که در این یادداشت کوشش می‌شود نشانه‌‌‌هایی برای هر یک از موارد مذکور ارائه شود.
شتاب‌زدگی در ارائه طرح:
• گزیر یا حل و فصل، بخشی هرچند ناگوار از زندگی‌‌‌نامه یک بانک است و این بخش در توالی سایر بخشهای زندگی‌‌‌نامه مزبور مفهوم می‌یابد و باید با بخشهای قبلی از قبیل پیش از پیدایش، اخذ مجوز، تاسیس و فعالیت، هماهنگ باشد و این مراحل باید در «قانون بانکداری» به‌عنوان یک منظومه سازگار تبیین شوند؛
• مفاد و مواد طرح مزبور به طور کامل از بخش‌‌‌هایی از طرح 37مادهای «بانکداری جمهوری اسلامی ایران» رونویسی شدهاند و در این کار نیز دقت لازم به کار نرفته است که در بندهای دیگر به آن اشاره خواهد شد؛
• برخلاف عنوان فصل اول که به «تعاریف و اهداف» اختصاص یافته است، فقط برخی اصطلاحات، تعریف شدهاند و اهداف طرح بیان نشده است. علاوه بر آن در بخش تعاریف، برخی اصطلاحات مانند شورای فقهی، اشخاص تحت نظارت، فراگیری مالی و ذی‌نفع واحد معرفی و تعریف شدهاند که در متن به‌‌‌کار نرفته‌اند که نشانه‌ای از شتاب‌زدگی در رونویسی است؛
• 99.5درصد اصطلاحاتی که در فصل اول تعریف شدهاند، عینا تکرار اصطلاحات و تعاریف آنها در قانون بانک‌مرکزی هستند که ضرورتی به درج مجدد نداشته‌‌‌اند و با یک تعریف کلی می‌‌‌توان اصطلاحات مزبور را به قانون یادشده ارجاع داد؛
• در برخی موارد طرح مزبور از استحکام لازم حتی در نگارش هم برخوردار نیست. به‌عنوان مثال در ماده «2» فصل اول به موضوع لزوم انتشار اوراق «گواهی سپرده بلندمدت قابل تبدیل به سهام» توسط موسسات اعتباری اشاره شده که با عنوان فصل که «تعاریف و اهداف» است، ارتباطی ندارد. از سوی دیگر در تبصره ماده «2» بر لزوم انتشار آخرین نسخه اساسنامه موسسات اعتباری در پایگاه اطلاع‌رسانی آنان تاکید شده است، در حالی که معمولا درج تبصره بر یک ماده قانونی برای مواردی مانند تعریف اصطلاح به‌کاررفته در ماده، بیان استثنا در ماده، ضمانت اجرای ماده یا توسعه یا تحدید ماده به‌‌‌کار می‌رود، در حالی که تبصره ماده «2» نه با محتوای ماده مذکور و نه با عنوان فصل ارتباط دارد. علاوه بر موارد فوق، در متن طرح مذکور و در موارد متعدد ارجاعات قانونی نامربوطی وجود دارد؛ مانند جزء «6» بند «الف» ماده «9» یا در برخی موارد و به طور مکرر، به‌‌‌هنگام رونویسی از طرح 37مادهای «بانکداری جمهوری اسلامی ایران»، اشکالاتی ایجاد شده که زیبنده یک «طرح قانونی» نیست.
عدم‌تناسب و سنخیت عنوان با محتوای طرح:
عنوان طرح، گزیر نظام بانکی است و پیشنهاددهندگان طرح در مقدمه و دلایل توجیهی بیان کردهاند که احکام ضروری مانند قواعد ناظر به حل و فصل بانک‌های ناسالم در قانون بانک‌مرکزی تصریح نشده‌اند و به همین دلیل، ضروری دانسته‌اند که احکام قانونی موردنیاز برای اصلاح نظام بانکی در طرح مذکور در دستور کار
مجلس شورای اسلامی قرار گیرد. این در حالی است که :
•حدود 67درصد از مجموع مواد پیشنهادی در طرح، ارتباطی به گزیر و حل فصل موسسات اعتباری ندارند. به عبارت دیگر موادی که در فصل‌های دوم تا ششم و بخشی از فصل هفتم درج شدهاند، صرف‌‌‌نظر از جزئیات و کیفیت آنها که در وقت و جای مناسب قابل بررسی و اظهارنظر هستند، مرتبط با موضوع گزیر و اجرای آن نیستند. به عبارت دیگر انتظار می‌رود در چنین طرحی بخش عمده محتوای طرح پیرامون و در ارتباط مستقیم با عنوان و موضوع طرح باشد، ولی در این طرح موضوعاتی مانند نحوه انتخاب و تعیین حسابرس مستقل و بازرس قانونی، نحوه ثبت و ضبط داده‌‌‌ها و گزارش‌‌‌های مالی، چگونگی ذخیرهگیری مطالبات مشکوک‌الوصول و ایجاد اندوخته‌‌‌ها و محاسبه کفایت
سرمایه که موضوعاتی عمومی در حوزه بانکداری هستند بخش عمده محتوای طرح را به خود اختصاص داده‌‌‌اند؛
•قریب به 50درصد از محتوای مواد باقی‌مانده طرح مذکور نیز یا هم‌‌‌اکنون در قوانین دیگر از جمله قانون
بانک مرکزی جمهوری اسلامی
ایران یا قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت وجود دارند یا در برخی موارد میتوانند در چارچوب دستورالعمل‌‌‌هایی توسط هیات عالی بانک‌مرکزی تصویب و ابلاغ شوند. به‌عنوان مثال از جمله احکام موجود در این طرح که قبلا در قوانین مذکور درج و تبیین شده و وجود دارند، می‌‌‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
- صندوق ضمانت سپرده‌ها، مدیر گزیر موسسات اعتباری است؛
- مدیر گزیر و به تبع آن هیات اجرای گزیر، چه وظایف و اختیاراتی دارند؛
- موسسه اعتباری در چه شرایطی و تحت چه فرآیندی وارد فرآیند گزیر می‌شود؛
- گزیر موسسات اعتباری در قالب چه روش‌هایی انجام می‌شود؛
- موسسه اعتباری انتقالی چگونه و توسط چه نهادی ایجاد می‌شود؛
- دادستان کل کشور و دادستان‌های مراکز استان‌ها در فرآیند گزیر و برای توقیف اموال موسسه اعتباری در حال گزیر چه اقدامی باید انجام دهند.
همچنین، مواردی مانند اینکه برنامه گزیر موسسه اعتباری چه مواردی را باید در بر داشته باشد و چه مواردی را نباید شامل شود، میتوانند در قالب دستورالعمل هم توسط هیات عالی تصویب و ابلاغ شوند؛
•در مجموع قریب به 80درصد محتوای کل طرح مذکور یا ارتباطی به موضوع و عنوان طرح ندارند یا تحصیلِ حاصل هستند که تصویب آنها به اجرای گزیر و تسهیل حل و فصل بانک‌ها کمکی نمیکند و عدم‌تصویب آنها نیز اختلالی در وضعیت فعلی این موضوع ایجاد نمیکند؛
•عنوان فصل ششم به «نهادهای مکمل
صنعت بانکداری» اختصاص یافته است، در حالی که در محتوای فصل مذکور فقط به «صندوق ضمانت سپرده‌ها»، شرکت ارزش‌گذاری داراییها و تعهدات موسسات اعتباری» و «شرکت مدیریت دارایی‌‌‌های شبکه بانکی» اشاره شده است. لازم به ذکر است که نهادهای یادشده نهادهایی هستند که در فرآیند گزیر موسسات اعتباری هم نقش ایفا میکنند، ولی نهادهای مکمل
صنعت بانکداری گسترده‌تر بوده و علاوه بر موارد مذکور، شامل صندوق‌های قرض‌‌‌الحسنه، شرکت‌های تعاونی اعتباری، واسپاری (لیزینگ) و صرافی و نهادهای دیگری مانند کانون موسسات اعتباری هم هستند. این عدم‌تطابق و سنخیت هم محتوایی است و هم مربوط به رونویسی شتاب‌زده از طرح 37مادهای قانون بانکداری است.
سایر موارد و ملاحظات:
• در طرح مذکور موضوع ورشکستگی موسسه اعتباری و احکام مربوط به آن مانند مقام ذی‌‌‌صلاح درخواست‌‌‌کننده، فرآیند و نحوه تصفیه، انتصاب و ترکیب مدیران تصفیه، چگونگی تقسیم داراییها و سایر موارد مرتبط با این موضوع تبیین نشده است؛
• در طرح مزبور بخشی از کاستی‌های موجود در زمینه گزیر بانک‌ها شناسایی و احصا شدهاند، در حالی که موارد و احکام موردنیاز دیگری نیز برای این منظور وجود دارد که طرح یادشده فاقد آنهاست؛
• در طرح مذکور به مواد قانونی دیگری که با تصویب این طرح و تبدیل آن به قانون به دلایلی از جمله مغایرت باید منسوخ شوند اشاره‌‌‌ای نشده است. به‌عنوان مثال مغایرت بند «د» ماده «41» قانون پولی و بانکی کشور در خصوص ترتیب غرما در انحلال بانک‌ها با بند «و» ماده «17» طرح مذکور باید بررسی و تعیین‌تکلیف شود؛
• گزیر موسسات اعتباری آخرین اقدام نظارتی بانک‌مرکزی برای بانک‌های ناسالم محسوب می‌شود و در فرآیند گزیر نیز تصمیم به انحلال، آخرین روشی است که برای حل و فصل بانک‌های ناسالم به‌‌‌کار گرفته خواهد شد. بنابراین اصلاح نظام بانکی، رسیدگی به وضعیت بانک‌های ناسالم و رفع اثر سوء عملکرد این‌‌‌گونه بانک‌ها بر کاهش ارزش
پول ملی، بی‌ثباتی
اقتصاد کلان و کاهش رشد
اقتصادی که دغدغه پیشنهاددهندگان طرح بوده و در دلایل توجیهی مطرح کردهاند، الزاما نباید از آخرین اقدامات نظارتی شروع شود. برای اصلاح نظام بانکی، اقدامات اولیه‌‌‌ای مانند بازسازی و تعیین هیات سرپرستی موقت در مواد «29» و «30» قانون
بانک مرکزی یا تعیین سقف روزانه و هفتگی اضافه‌برداشت موسسات اعتباری توسط بانک‌مرکزی در ماده «45» همان قانون، تدارک دیده شده که هنوز از این ظرفیت‌ها برای رسیدگی به وضعیت بانک‌ها و موسسات اعتباری ناسالم، بهره‌برداری نشده است؛
• در مجموع در خصوص کلیه موارد مندرج در طرح مورد بحث قبلا در قالب ویرایش طرح 37مادهای قانون بانکداری توسط بانک‌مرکزی اظهارنظر و تغییرات لازم اعمال شده که در طرح مذکور به آنها توجه نشده است.
جمع‌‌‌بندی و نکته پایانی
گزیر یا حل و فصل، بخشی از چرخه حیات
بانک یا موسسه اعتباری غیربانکی است که احکام ناظر بر آن باید در «قانون بانکداری» و در هماهنگی و توالی سایر بخشهای زندگی‌‌‌نامه آنها از قبل از پیدایش تا اخذ موافقت اصولی، دریافت مجوز تاسیس و فعالیت، نحوه و چارچوب‌‌‌های فعالیت، نظارت و تعامل با سایر نهادها و ذی‌نفعان، تبیین و درج شود. هرچند در «قانون بانک‌مرکزی» که در قالب طرح توسط نمایندگان محترم یازدهمین دوره
مجلس شورای اسلامی ارائه و در خردادماه سال 1402 تصویب و پس از کش‌‌‌و‌قوس‌‌‌های فراوان در آذرماه سال گذشته برای اجرا ابلاغ شد، برخی مواد و احکام به گزیر بانک‌ها و موسسات اعتباری اختصاص یافته است و ممکن است کاستی‌های اندکی در این خصوص وجود داشته باشد، ولی تاکنون «قانون بانکداری» که مکمل قانون اخیرالذکر است و منظومه‌‌‌ای برای پیدایش، فعالیت و تصفیه بانک‌ها به شمار می‌رود و موضوع گزیر باید در این منظومه تبیین شود، تصویب و ابلاغ نشده است.
طرحی که توسط نمایندگان سابق
مجلس قبل نیز در این زمینه تهیه شده بود و ویرایش‌هایی که توسط بانک‌مرکزی بر آن انجام گرفت هم کنار گذاشته شده است. مجریان امور بانکی، صاحبنظران بانکی و به‌ویژه بانکداران و مدیران ارشد بانکی هم به‌‌‌رغم مجادله‌‌‌‌های فراوان پیرامون قوانین بانکی جاری و لزوم اصلاح برخی از آنها، تاکنون بر پیش‌‌‌نویس واحدی از متن لایحه بانکداری اجماع و توافق نکرده‌‌‌اند؛ شاید از آن‌رو که می‌‌‌دانند چه نمی‌‌‌خواهند، ولی آنچه را که می‌‌‌خواهند هم نمی‌‌‌توانند در سندی مورد اجماع تدوین و تنظیم و پیرامون آن با قانون‌گذاران مذاکره کنند.
اکنون 55نفر از نمایندگان محترم
مجلس فعلی به خاطر همان کاستی‌های نسبتا اندک در احکام قانونی مرتبط با گزیر مندرج در قانون
بانک مرکزی، طرحی یکشوری به هیات‌رئیسه
مجلس ارائه کردهاند که نتایج بررسی آن در بخشهای قبلی این یادداشت ارائه شد. ممکن است به همین دلایلی که ذکر شد، بسیاری از مجریان امور بانکداری و بانکداری مرکزی یا کارشناسان و صاحبنظران بانکداری با بررسی و تصویب این طرح در
مجلس شورای اسلامی مخالف باشند، ولی نظام قانون‌گذاری مسیر خود را طی خواهد کرد؛ همچنان‌‌‌که برخی تجارب پیشین هم گواه بر صحت و درستی این مدعاست.
بنابراین ضروری است تا مطالبه‌‌‌گری فعالانه، جایگزین مخالفت منفعلانه در این موضوع شود و مجریان امور به فوریت یا همان نسخه ویرایششده بانک‌مرکزی بر طرح 37مادهای قانون بانکداری را در دستور کار قرار داده و پیگیری کنند یا اندک احکام تکمیلی موردنیاز برای گزیر را طی لایحه الحاق مواد مرتبط با گزیر به ماده «33» قانون
بانک مرکزی، تقدیم
مجلس شورای اسلامی کنند؛ در غیر‌این‌‌‌صورت، سند پیشنهادی مورد اجماع نظام بانکی پیرامون «قانون بانکداری» را که موضوع «گزیر» هم بخشی از آن را تشکیل می‌دهد، به قانون‌گذاران ارائه و با آنان در این خصوص مذاکره و تفاهم کنند.
ممکن است تقریب نظرات قوای مجریه و مقننه در مورد بخش «عملیات بانکی» این سند سهل و آسان نباشد و به‌ناچار لازم باشد تا حصول مطلوب، به اینکه عملیات مزبور براساس احکام موجود در همین قانون عملیات بانکی بدون ربا تداوم یابد، بسنده شود.
در این صورت آن‌گونه که علما می‌فرمایند: «سَلمنا»، پس در خصوص سایر بخشهای منظومه مورد نظر که تقریب نظرات در مورد آنها قابل حصول‌‌‌تر بوده و موارد اختلافی کمتر است و «گزیر» نیز یکی از آنهاست، اقدام شود. احکام قانونی پراکنده در یک قانون، تجمیع و احکام مغایر منسوخ شوند تا در گام بعدی و با تبادل نظر، بیان استدلال‌‌‌ها و در نهایت مصالحه، راهی برای اجماع بر بحث عملیات بانکی نیز یافت شده و مطلوب نهایی حاصل شود.
* کارشناس
اقتصادی و بانکی