بزرگنمايي:

بازار آریا - حمید قنبری* در میان مجموعه چالش‌های حقوقی و اقتصادی که ایران با آن مواجه است، نام دو کنوانسیون بین‌المللی بیش از سایر موارد در صدر مباحث حقوقی و رسانه‌ای قرار گرفته‌اند: کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم (CFT) و کنوانسیون مبارزه با جرائم سازمان‌یافته فراملی (پالرمو). این دو کنوانسیون از الزامات کلیدی گروه ویژه اقدام مالی (FATF) هستند که موضوع تصویب یا عدم‌تصویب آنها سال‌هاست در ایران مطرح است.
با وجود تصویب اولیه این لوایح در مجلس شورای اسلامی، مخالفت‌هایی در شورای نگهبان و در نهایت توقف بررسی در مجمع تشخیص مصلحت نظام، تصویب نهایی این دو سند بین‌المللی را به یکی از گره‌های اصلی در مسیر اصلاح روابط بانکی ایران با جهان بدل کرده است.
این نوشتار به بررسی ضرورت تصویب این دو کنوانسیون از منظر حقوقی و بانکی، و پاسخ به انتقادات و دغدغه‌های مخالفان خواهد پرداخت.
جایگاه حقوقی FATF و الزامات آن
گروه ویژه اقدام مالی (FATF) یک نهاد بین‌الدولی است که هدف آن، تدوین استانداردهای جهانی برای مقابله با پول‌شویی، تامین مالی تروریسم و تامین مالی اشاعه تسلیحات کشتارجمعی است. اگرچه FATF یک نهاد قانون‌گذار بین‌المللی به معنای کلاسیک نیست، اما برخی استانداردهای آن به‌دلیل پذیرش گسترده در نظام مالی جهانی، عملا به بخشی از «عرف حرفه‌ای بانکداری بین‌المللی» تبدیل شده‌اند. FATF برای کشورهایی که خارج از چارچوب توصیه‌های آن عمل می‌کنند، دو دسته‌بندی پرریسک دارد: فهرست خاکستری (تحت نظارت) و فهرست سیاه (اقدامات مقابله‌ای). ایران از سال 2020، پس از عدم اجرای کامل برنامه اقدام (Action Plan)، مجددا وارد فهرست سیاه شد.
یکی از بندهای کلیدی این برنامه اقدام، پیوستن ایران به دو کنوانسیون پالرمو و CFT بود. عدم تصویب این دو کنوانسیون در سطح نهایی، از نگاه FATF به‌معنای «نقض استانداردهای بنیادین» در مقابله با جرائم مالی تلقی می‌شود و مانع از خروج ایران از وضعیت اقدامات مقابله‌ای خواهد بود.
تبعات بانکی ماندن در فهرست سیاه
حضور ایران در فهرست سیاه FATF به‌معنای آن است که کلیه موسسات مالی بین‌المللی، بانک‌ها، شرکت‌های بیمه، صرافی‌ها، و نهادهای سرمایه‌گذاری باید در تعامل با ایران، تدابیر ویژه مقابله‌ای (Counter-Measures) را در دستور کار قرار دهند. این تدابیر، عملا سطح همکاری مالی با ایران را به پایین‌ترین حد ممکن می‌رساند. در عمل، بانک‌های بین‌المللی برای حفظ اعتبار، از هرگونه همکاری با موسسات مالی ایران پرهیز می‌کنند؛ حتی اگر از منظر تحریم‌های آمریکا یا اروپا محدودیتی وجود نداشته باشد. در نتیجه، تراکنش‌های ساده مانند دریافت پول صادرات غیرنفتی، گشایش اعتبار اسنادی (L/C)، یا انتقال ارز برای واردات دارو و کالاهای اساسی، با مشکل جدی مواجه می‌شوند.
علاوه بر آن، کشورهایی که از نظر سیاسی نیز با ایران همکاری دارند – نظیر روسیه، چین یا برخی کشورهای آسیایی – تحت فشار نهادهای مالی داخلی خود یا بانک‌های طرف قرارداد، از پذیرش ریسک تعامل بانکی با ایران خودداری می‌کنند. ماندن در فهرست سیاه به این معناست که هزینه مبادله بالا می‌رود، ریسک‌پذیری تجار خارجی کاهش می‌یابد، و در نهایت، اقتصاد ایران با «انزوای بانکی ساختاری» مواجه می‌شود.
پاسخ به انتقادات
در برابر تصویب کنوانسیون‌های CFT و پالرمو، مجموعه‌ای از دغدغه‌ها و مخالفت‌ها مطرح شده که باید با دقت و جدیت مورد بررسی قرار گیرند. نخستین نگرانی رایج، احتمال افشای اطلاعات مالی حساس کشور از طریق اجرای این کنوانسیون‌هاست. این نگرانی، گرچه به‌ظاهر مرتبط با امنیت اقتصادی است، اما با بررسی دقیق مفاد این اسناد بین‌المللی، روشن می‌شود که بیشتر ناشی از برداشت نادرست از ساختار حقوقی آنهاست. کنوانسیون‌های CFT و پالرمو هیچ‌گونه الزامی برای تبادل یک‌طرفه یا بی‌قیدوشرط اطلاعات میان کشورها ایجاد نمی‌کنند.
همکاری اطلاعاتی در این اسناد، تنها در قالب درخواست رسمی، طی فرآیند حقوقی و با رعایت اصل حاکمیت ملی صورت می‌گیرد و ایران می‌تواند از سازوکارهای شناخته‌شده‌ای مانند حق شرط (Reservation) بهره ببرد تا از اجرای بندهایی که مغایر با اصول قانون اساسی یا منافع ملی است، خودداری کند. ده‌ها کشور اسلامی و غیرغربی، از جمله مصر، اندونزی و الجزایر، هنگام الحاق به این اسناد، شروطی مشابه اعمال کرده‌اند و ساختار همکاری خود را کنترل‌پذیر کرده‌اند.
یکی دیگر از نگرانی‌ها، امکان فشار حقوقی و سیاسی برای قطع حمایت ایران از گروه‌های مقاومت منطقه‌ای مانند حزب‌الله لبنان یا حماس است. این نگرانی نیز ریشه در سوءبرداشت از متن کنوانسیون CFT دارد. این کنوانسیون، هیچ فهرست مشخصی از مصادیق تروریسم ارائه نمی‌دهد، بلکه تنها تعریف کلی ارائه می‌کند و تعیین مصادیق را به «مقامات ذی‌صلاح ملی» هر کشور واگذار می‌کند. همچنین در بخش‌هایی از این کنوانسیون، به سایر اسناد مرتبط سازمان ملل ارجاع داده شده که مشمول تفسیرهای متفاوت و امکان شرط‌گذاری هستند. در حقوق بین‌الملل، تفاوت روشنی میان «تروریسم» و «مقاومت مشروع در برابر اشغال» وجود دارد، و ایران می‌تواند با تفسیر رسمی و شرط‌گذاری، مواضع خود را تثبیت کند. کشورهای دیگر نیز در زمان عضویت، بیانیه‌های تفسیری ثبت کرده‌اند که اجازه می‌دهد این اسناد با سیاست‌های داخلی آنها تطبیق یابد.
دلیل سوم، و شاید فراگیرترین استدلال مخالفان، آن است که تصویب این کنوانسیون‌ها در حالی که تحریم‌های آمریکا برقرار است، فایده‌ای ندارد. اما این تحلیل، گرچه به‌ظاهر منطقی به ‌نظر می‌رسد، از نظر حقوقی و بانکی دقیق نیست. درست است که تحریم‌های ثانویه آمریکا مانعی مهم برای ارتباط مالی با ایران محسوب می‌شوند، اما باید توجه داشت که حضور ایران در فهرست سیاه FATF، یک مانع مستقل، ساختاری و مضاعف است.
بانک‌ها و موسسات مالی، به‌ویژه در اروپا و آسیا، حتی در صورت نبود تحریم، حاضر به همکاری با کشوری که در فهرست اقدامات مقابله‌ای FATF قرار دارد نیستند، زیرا این فهرست حامل هشدار ریسک حقوقی و شهرتی است که بانک‌ها از آن به‌شدت پرهیز می‌کنند. به بیان روشن‌تر، رفع تحریم‌های آمریکا شرط لازم برای بازگشت به شبکه مالی جهانی است، اما شرط کافی نیست. خروج از فهرست سیاه FATF نیز به همان اندازه ضروری است، و بدون آن، هیچ قرارداد اقتصادی، توافق مالی یا گفت‌وگوی بین‌المللی به نتیجه پایدار نخواهد رسید.
در نهایت، این نکته بنیادین را نباید فراموش کرد که صرف اینکه ممکن است کشورهای غربی از یک نهاد بین‌المللی در راستای منافع خود استفاده کنند، دلیلی برای کناره‌گیری یا انفعال ما نسبت به آن نهاد نیست. واقعیت این است که غربی‌ها از تمام سازوکارهای بین‌المللی، از شورای امنیت گرفته تا نهادهای مالی مانند صندوق بین‌المللی پول، بانک جهانی، و حتی همین FATF، به‌طور فعالانه در راستای منافع خود بهره می‌برند. اما این موضوع، نه به معنای بی‌فایده بودن این نهادهاست، و نه نشانه‌ای از لزوم خروج یا کناره‌گیری ما. اتفاقا هنر دیپلماسی در جهان امروز، استفاده از همان سازوکارها برای کاهش فشار، ایجاد مشروعیت بین‌المللی، و باز کردن مجاری اقتصادی کشور است. انفعال نسبت به این نهادها، نه تنها مشکلی را حل نمی‌کند، بلکه باعث حذف ایران از فرآیندهای تصمیم‌سازی جهانی می‌شود. ما باید با درک دقیق، شروط حقوقی و تفسیرهای مستقل خود را ارائه دهیم، و با حضور فعال، این ابزارها را در خدمت منافع ملی به‌ کار گیریم.
جایگاه مجمع تشخیص و مسوولیت تاریخی آن
در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، مجمع تشخیص مصلحت نظام نهاد تصمیم‌گیر نهایی در مواردی است که مصالح کلان کشور با ملاحظات قانونی در تعارض قرار می‌گیرد. کارویژه مجمع، فراتر از داوری صرف میان شورای نگهبان و مجلس، در شرایطی اهمیت می‌یابد که باید میان ملاحظات سیاسی، منافع راهبردی، و مطالبات اقتصادی، نوعی توازن ملی برقرار کند. امروز، بررسی کنوانسیون‌های پالرمو و CFT در مجمع تشخیص، صرفا یک اختلاف تقنینی نیست؛ بلکه آزمونی تاریخی است برای ارزیابی میزان آمادگی کشور در تطبیق حکمرانی اقتصادی با اقتضائات بین‌المللی.‌مجمع در موقعیتی ایستاده است که تصمیم آن می‌تواند مسیر نظام بانکی کشور را به سوی بازگشت تدریجی به نظم مالی جهانی باز کند یا در عوض، وضع موجودِ پرهزینه و پرابهام را استمرار بخشد. تصمیم‌گیری درباره این لوایح، تصمیمی صرفا حقوقی یا امنیتی نیست، بلکه تصمیمی با پیامدهای عمیق اجتماعی، اقتصادی و حتی سیاسی برای نسل آینده است. تعلل در تصویب این دو کنوانسیون، عملا منجر به ادامه وضعیت اقدامات مقابله‌ای FATF و در نتیجه، تداوم انسداد در مسیر گشایش روابط مالی خارجی خواهد بود.
در نقطه مقابل، تصویب هوشمندانه و مشروط آنها، امکان خروج ایران از فهرست سیاه را فراهم کرده و به دولت ابزار حقوقی برای گفت‌وگو و مذاکره در حوزه بانکی می‌دهد.
در چنین بزنگاه‌هایی، مجمع تشخیص نه صرفا یک نهاد قانونی، بلکه نهاد تعیین‌کننده در انتخاب میان انزوا یا تعامل، فشار یا گشایش، و رکود یا ترمیم است. فرصت کنونی، با همه پیچیدگی‌هایش، می‌تواند به نقطه‌عطفی در تاریخ تصمیم‌سازی‌های راهبردی کشور تبدیل شود؛ مشروط بر آنکه نهاد تصمیم‌گیر، تصویر بزرگ‌تر را ببیند و مصلحت را در معنای عینی، عالمانه و آینده‌نگر آن در نظر بگیرد.
جمع‌بندی و نتیجه‌گیری
تصویب کنوانسیون‌های CFT و پالرمو را نباید اقدامی نمادین یا صرفا حقوقی تلقی کرد. این تصمیم، بخشی از فرآیند بزرگ‌تر بازگشت ایران به نظام مالی جهانی است، که لازمه آن خروج از فهرست سیاه FATF و ترمیم تصویر حقوقی کشور در مناسبات بانکی بین‌المللی است. این اقدام نه تسلیم که تنظیم دقیق روابط اقتصادی با جهان بر پایه منافع ملی و حفظ استقلال در تفسیر و اجراست. ایران می‌تواند همانند بسیاری از کشورها، با استفاده از حق شرط، بیانیه‌های تفسیری، و نظارت در اجرا، خطوط قرمز خود را حفظ کند و هم‌زمان مسیر تعامل سازنده با دنیا را نیز بگشاید.
پیشنهاد مشخص آن است که مجمع تشخیص، با درک وزن راهبردی این تصمیم، کنوانسیون‌ها را با شروط لازم، نظارت حقوقی داخلی و چارچوب‌های محدودکننده امنیتی تصویب کند. این تصویب، گام نخست در عبور از انزوای بانکی، تسهیل تجارت، و گشودن افق‌های تازه برای اقتصاد ایران خواهد بود.
* حقوقدان