چاپ

بازار آریا - عاطفه مرادی اسلامی /پژوهشگر اندیشکده حکمرانی شریف شاید یکی از اولین سوالاتی که ذهن مردم را نسبت به وضع یک قانون درگیر می‌کند، این باشد که مجلس یا هر نهاد قانون‌گذار دیگر، چطور درباره قانونی ساختن یک مساله به جمع‌‌‌بندی می‌‌‌رسد، مساله را چه کسی تشخیص می‌دهد، نهاد قانون‌گذار چگونه به پاسخ می‌رسد و چطور راهکار قانونی طراحی می‌کند. این سوال زمانی چالش‌‌‌برانگیزتر خواهد شد که به قانون‌‌‌نویسی به‌‌‌مثابه یک «فن» نگریسته شود و جنبه‌‌‌های تخصصی هر حوزه در آن پررنگ شود. سوال دیگر این است که چه نسبتی میان سیاستگذاری و قانون‌گذاری وجود دارد و تهیه‌‌‌کنندگان پیش‌‌‌نویس قانون، دخالتی در امر سیاستگذاری دارند یا صرفا سیاست‌‌‌های ابلاغی را به متون قانونی تبدیل می‌کنند.
اتحادیه اروپا به‌‌‌عنوان یکی از نهادهای تاثیرگذار در جهان، ساختار و رویه مشخصی برای تهیه پیش‌‌‌نویس قوانین دارد که در ادامه به بررسی این رویه پرداخته می‌شود و سپس فرآیند ارزیابی تاثیرات احتمالی طرح قانونی در بررسی ابتکار عمل‌‌‌های پیشنهادی تبیین می‌شود.
رویکرد تقنینی اتحادیه اروپا
در اتحادیه اروپا نظام تقنینی لایحه‌محور بوده و ابتکار عمل قانون‌گذاری با قوه مجریه یعنی کمیسیون اروپاست که به‌‌‌وسیله دپارتمان‌‌‌های تخصصی در هر حوزه سیاستی خاص انجام می‌گیرد. در سال 2001، برای تقویت کارآمدی قوانین، ایده محوری تحت عنوان «ارزیابی تاثیر» به‌‌‌عنوان یکی از مراحل مقدماتی قانون‌گذاری به وجود آمد. به این ترتیب اثرات اقتصادی، اجتماعی و محیط‌‌‌زیستی کلیه پیشنهادها باید بررسی شود.مقرره‌‌‌گذاری‌‌‌های حقوقی و سیاستی در کمیسیون اروپا شامل فرآیندهای پیشینی ساختارمند و عینی جهت ارزیابی تاثیر ابتکار عمل‌‌‌های قانونی و نسبت‌‌‌گیری میان سیاست‌‌‌های کلان اتحادیه و پیشنهادهای بالقوه در راستای رفع شکاف‌‌‌های موجود بین راهبردهای سیاستی و وضعیت بالفعل قانون‌گذاری است.
قابل‌‌‌توجه است که دستورالعمل‌‌‌های ناظر بر تنظیم‌‌‌گری اتحادیه به دو قلمرو شکلی و ماهوی تقسیم می‌شود. منظور از دستورالعمل‌‌‌های ماهوی، اصولی است که نسبت متن پیشنهادی با سیاست‌‌‌های کلان نظام حکمرانی را مورد ارزیابی قرار داده و پیامدهای احتمالی ابتکار عمل جدید را می‌‌‌سنجد. برای مثال رعایت ملاحظات محیط‌زیستی، کاهش بار مالی تعهدات قانونی برای کسب‌وکارها و سنجش اثربخشی از جمله اصول ماهوی است. منظور از بعد شکلی، هنجارهای رویه‌‌‌ای مدنظر حاکمیت برای ارتقای کیفی عمل تقنین از جمله ضرورت کاهش تشریفات غیرضروری در متن قانون، مشورت‌‌‌خواهی از ذی‌نفعان در مرحله تهیه پیش‌‌‌نویس و لزوم حذف قانون ناکارآمد سابق در حین تصویب قانون جدید در حوزه‌‌‌های مشابه است.به‌طور خلاصه سیاست تنظیم‌‌‌گری اتحادیه از سال 2005 با راهبرد لیسبون دچار تغییر رویکرد شده است؛ به گونه‌‌‌ای که بیش از شاخص‌‌‌های اجتماعی-سیاسیِ توسعه پایدار، شاخص‌‌‌های رشد اقتصادی و اقتصاد مولد به‌‌‌عنوان معیار اصلی ارزیابی پیشنهادهای قانونی انتخاب شده‌‌‌اند. علت این تغییر رویکرد ضرورت‌‌‌های اقتصادی جامعه، اهمیت فعالیت کسب‌وکارهای کوچک و متوسط و تاثیر پررنگ قانون‌گذاری بر فعالیت‌‌‌های اقتصادی اتحادیه بوده است.به همین منظور ابزارها و مدل‌‌‌هایی جهت محاسبه کمی و کیفی هزینه-فایده لوایح قانونی از حیث بهره‌‌‌روی اقتصادی و هزینه حاصل از اجرای تعهدات قانونی برای کسب‌وکارها طراحی شده است. هدف از کاربرد این ابزارها کمک به ساده‌‌‌سازی قوانین، کاهش بار مالی طرح‌‌‌های قانونی و حذف تشریفات زائد اداری است. مدل استاندارد هزینه، تهاتر قوانین، برنامه تناسب قانون‌گذاری و پلتفرم متناسب برای آینده از جمله این ابزارهاست که در یک سیر تاریخی تکامل یافته‌‌‌اند.
پیشنهادی برای ایران
براساس الگوی قانون‌‌‌نویسی در اتحادیه اروپا می‌‌‌توان تغییراتی در فرآیند قانون‌گذاری مجلس شورای اسلامی در مراحل پیشاتقنینی ایجاد کرد.
ایجاد یک سازوکار عینی و نظام‌‌‌مند پیرامون سنجش تاثیرات اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی طرح‌‌‌ها و لوایح قانونی و همچنین تمرکز بر مساله انسجام سیاستی و یکپارچگی قانونی در بستر تنقیح قوانین می‌‌‌تواند دو محور اصلی اصلاحات مدنظر تلقی شود. همچنین برای افرایش بهره‌‌‌وری قوانین و کاهش بار مالیِ پیشنهادهای قانونی می‌‌‌توان گام‌‌‌هایی را در راستای ایجاد سازوکاری برای تعیین اهداف کمی و کیفی مشخص ایده‌‌‌های قانونی و امکان ارزیابی پیشینی و پسینی آنها فراهم کرد.کاربرد ابزارهای ارزیابی در اتحادیه اروپا سیر تدریجی داشته و در دو بعد نرم‌‌‌افزاری و سخت‌‌‌افزاری نیازمند ساختارهای سازگار با اهداف ارزیابی است. بنابراین نمی‌‌‌توان انتظار داشت که این ابزارها به‌عینه کارآیی لازم را در نظام قانون‌گذاری ما داشته باشند. بنابراین باید یک سیر اصلاحی مشخص براساس اقتضائات داخلی طراحی و پیاده‌سازی شود. به همین منظور بهره‌‌‌گیری از مدل‌‌‌های هزینه-فایده جهت برآورد تبعات اقتصادی تشریفات قانونی مبتنی بر تعیین شاخص‌‌‌های عینی و در بستر‌‌‌های فناورانه یکی از اقدامات کلیدی است. همچنین رویکرد کمیسیون در بهره‌گیری از نظر کارشناسان خارجی به شکلی ساختاریافته، هم در مرحله ارزیابی تاثیر و هم در مرحله مشورت‌‌‌خواهی می‌‌‌تواند برای طراحی یک سازوکار داخلی الهام‌‌‌بخش باشد.پیشنهاد دیگر اخذ رویکرد جایگزینی قانون جدید در برابر نسخ قانون مرتبط سابق با استفاده از یک مکانیزم تنقیح قوانین پیشرفته است. این روش درعین‌‌‌حال که از حجم انبوه قوانین می‌‌‌کاهد، می‌‌‌تواند مقدمه‌‌‌ای برای تدوین قوانین جامع و بلندمدت باشد. زمینه لازم دیگر برای تدوین قوانین بلندمدت، استفاده از تکنیک‌‌‌های آینده‌‌‌نگری در فرآیند ارزیابی تاثیر است. این تکنیک‌‌‌ها نسبت تدابیر قانون پیشنهادی با پیامدهای کوتاه‌‌‌مدت و بلندمدت را می‌‌‌سنجند. استفاده از پلتفرم‌‌‌های مشارکتی به‌منظور دریافت نظرات ذی‌نفعان در کنار شاخص‌‌‌های نظری می‌‌‌تواند به فرآیند رصد و ارزیابی پیامدها کمک کند. همچنین این رویکرد آینده‌‌‌نگر در ارزیابی می‌‌‌تواند تغییر پارادایم قانون‌گذاری در دوران‌ گذار به عصر دیجیتال و بروز پدیده‌‌‌های نوظهور را به دنبال داشته باشد.