بازار آریا - محمدامیر عشیری/ دانش‌آموخته اقتصاد تاریخ بانکداری مرکزی نشان می‌دهد که رویداد‌ها و همزمان تغییرات نظرات اقتصادی بر شکل‌گیری مفهوم بانکداری مرکزی اثرگذار بوده‌اند. نقش بانک‌های مرکزی، ساختار مالکیت آنها و ابزارهای آنها در طول زمان تغییر کرده است. به‌طور کلی، بانک‌های مرکزی با سه هدف و وظیفه اصلی شناخته می‌شوند: حفظ ثبات قیمت‌ها (کنترل تورم)، حفظ ثبات مالی (جلوگیری از بحران‌ها، مدیریت آنها و کمک به توسعه بخش مالی اقتصاد) و تامین مالی دولت‌ها (به‌ویژه در شرایط بحران‌ها). نکته مهم این است که تمرکز و تعادل میان این سه هدف در هر دوره‌ای متفاوت بوده است.
چارلز گودهارت، استاد بازنشسته مدرسه اقتصاد لندن (LSE) تاریخ بانکداری مرکزی را بر اساس تنوع شرایط اقتصادی-سیاسی و تفکرات اقتصادی به سه دوره تقسیم می‌کند: دوره عصر ویکتوریایی (از دهه 1840 تا 1914)، دوره کنترل دولت‌ها (دهه‌های 1930 تا 1960) و دوره شکوفایی بازارها (دهه 1980 تا 2007). هر یک از این دوره‌ها با بحران‌هایی پایان می‌یابند و با دوره‌های میان‌مدت از یکدیگر تفکیک می‌شوند. در این دوره‌های میانی، شرایط سیاسی-اقتصادی و اندیشه‌های اقتصادی هنوز به جمع‌بندی مشخصی برای ساختار جدید نظام پولی نرسیده بودند در نهایت گودهارت، با نگاهی به بحران مالی2007، به نقشی که بانک‌های مرکزی می‌توانند بعد از آن داشته باشند، می‌پردازد.

عصر ویکتوریایی
از نیمه قرن18 تا نیمه قرن19 میلادی، دوران توسعه امپراتوری‌ها، انقلاب صنعتی و رشد چشم‌گیر اقتصادی برای انگلستان و دیگر کشورهای اروپایی بود. دوران سلطنت ملکه ویکتوریا (1837 - 1901) یکی از نمونه‌های برجسته این دوره است.
بیش از این دوران، مساله اصلی دولت‌ها تامین مالی جنگ‌ها بود و کسری بودجه‌ معمولا به‌دلیل هزینه‌های جنگ‌ ایجاد می‌شد. برای مثال، یکی از دلایل اصلی شکل‌گیری بانک‌های مرکزی مانند بانک فرانسه (La Banque de France) و بانک انگلستان (Bank of England) و سایر بانک‌ها، تامین مالی دولت‌ها برای جنگ‌ها بود. در دوران صلح، دولت‌ها معمولا با میزان اندکی از مازاد بودجه روبه‌رو بودند. در این شرایط، مساله تامین مالی دولت کمرنگ می‌شد و بانک‌ها قادر بودند به دو وظیفه دیگر خود یعنی ثبات قیمتها و ثبات مالی بپردازند. شرایط نسبتا صلح‌آمیز قرن19 میلادی نسبت به قرن‌های پیش، فضای مناسبی برای استقلال بیشتر بانک انگلستان فراهم کرد.
در این دوران، دغدغه اصلی متفکران اقتصادی چگونگی حفظ و ثبات قیمت‌ها (که از طریق پول با پشتوانه طلا تضمین میشد) با بحران‌های مالی بود که هر از چندگاهی اقتصاد را دچار تلاطم می‌کردند. در نهایت، چارچوبی که به مرور برای ایجاد ثبات مالی شکل گرفت، بر مبنای یک قاعده ساده به نام قاعده پالمر استوار بود. این قاعده نسبت سبد دارایی‌های بانک انگلستان (که شامل شمش طلا و دیگر دارایی‌های درآمدزا می‌شد) را در هر زمان تعیین می‌کرد. همچنین با توسعه مفهوم آخرین قرض‌دهنده (Lender of Last Resort)، بانک‌های مرکزی توانستند به جلوگیری از فروپاشی سیستم بانکی و بحران‌های مالی کمک کنند.
دکترین دیگری که پیش از این دوران توسعه یافته بود، به مکتب «بروات حقیقی» معروف است. این ایده بر این بنا شده است که بانک‌های مرکزی تنها می‌توانند اعتبار را در ازای اسناد تجاری واقعی خلق کنند تا از افزایش بی‌رویه پول و تورم جلوگیری کنند. بر اساس این ایده، عرضه پول باید با تولیدات واقعی همراستا باشد تا از ثبات اقتصادی حمایت کند و ریسک بحران‌های مالی کاهش یابد. در این چارچوب، به‌دلیل آنکه فعالیت‌های تجاری نسبت به فعالیت‌های سوداگرانه در بازارهای مالی ثبات بیشتری داشتند، خطر بحران‌هایی که می‌توانستند به تورم و رکود منجر شوند، کاهش می‌یافت. در نهایت، با پذیرش نظام استاندارد طلا از حدود 1870میلادی توسط بسیاری از کشورهای اروپایی و آمریکا، دوره جدیدی آغاز شد که در آن انگلستان به‌عنوان ابرقدرت اقتصادی و نظامی در آن دوران و همچنین با رهبری بانک انگلستان در بخش پولی اقتصاد، به‌عنوان کنترل‌کننده اصلی سیستم مالی بین‌المللی شناخته می‌شد. در این دوره، بازارهای اقتصادی کشورهای مختلف به یکدیگر باز شدند و این دوران با ثبات قیمت‌ها، توسعه تجارت و رشد اقتصادی همراه بود. نقش اصلی بانک انگلستان در این دوران، ثبات قیمت‌ها از طریق برقراری رابطه طلا و پول و استفاده از قواعد پیش‌گفته برای حفظ ثبات مالی بود.
اما بحران جنگ جهانی اول در سال1914 خط پایانی برای عصر ویکتوریایی بود. با شروع جنگ و خروج بسیاری از کشورها از چارچوب نظام استاندارد طلا، شرایط متفاوتی رقم خورد. پس از جنگ، تلاش‌هایی برای بازگشت به این نظام انجام شد؛ اما رکود بزرگ در سال1929 و طولانی شدن آن، اعتبار این سیستم را به‌شدت کاهش داد و نشان داد که دیگر نمی‌توان به کارآیی آن امید داشت.
دوران کنترل دولت‌ها
ایده اصلی در چارچوب قبلی بر مبنای اندیشه‌های لیبرالیسم کلاسیک، آن بود که اقتصاد مبتنی بر بخش خصوصی بدون مداخلات مخرب دولت، در بلندمدت خود تنظیم‌گر خواهد بود. به این معنا که اسناد تجاری کافی برای تنظیم میزان عرضه پول وجود خواهند داشت و این ساختار قادر خواهد بود به‌طور خودکار از بحران‌ها عبور کند.
رکود بزرگ در سال1929 و تداوم یک دهه‌ای آن، کاهش اعتماد به اقتصاد بازار و خروج مجدد از نظام استاندارد طلا برای پایان دادن به بحران اقتصادی، همگی علائمی از شکست ایده‌های مرتبط با کنترل تورم و ثبات مالی در سیستم استاندارد طلا و نمادی از شکست بانک‌های مرکزی بود.
با شروع جنگ جهانی اول، نیاز به مدیریت اقتصاد و کنترل سیستم بانکی و اعتبارات باعث کاهش استقلال بانک‌های مرکزی شد. در این دوران، بسیاری از بانک‌های مرکزی که تا پیش از آن تحت مالکیت بخش خصوصی بودند، ملی شدند. به‌عنوان مثال، بانک انگلستان که از زمان تاسیس در قرن17 میلادی یک نهاد خصوصی بود، در سال1946 ملی شد. افزایش حجم بدهی‌های دولت به‌دلیل جنگ و نیاز به بازسازی اقتصادی و همچنین کاهش اعتماد به سازوکار بازار، سبب شد که بانک‌های مرکزی نتوانند استقلال پیشن خود را حفظ کنند. میزان مداخلات دولت‌ها در اقتصاد افزایش یافت و بانک مرکزی (و سیاست پولی) به بخشی از ابزار دولت برای اداره اقتصاد تبدیل شد و در بسیاری از کشورها، عملا به بخشی از وزارت اقتصاد بدل شد.
همچنین از دیگر دلایل می‌توان به ظهور و موفقیت‌های آن دوران نظام‌های سوسیالیستی مانند شوروی اشاره کرد که با مدیریت اقتصاد توانسته بودند سیستم بدیلی را به دنیا عرضه کنند. این خود انگیزه مداخله دولت را در کشورهای مبتنی بر اقتصاد بازار افزایش داد. البته نمی‌توان این مجموعه از سیاست‌ها را تا پیش از توسعه افکار نئوکینزی در سیاست پولی، به نظریه خاصی نسبت داد، بلکه بیشتر رفتاری عمل‌گرایانه (Pragmatic) می‌توان دید.پس از پایان جنگ، نظام مالی بین‌المللی با شکل‌گیری نهادهای لیبرال، همچون صندوق بین‌المللی پول، به نظام برتون وودز (Bretton Woods) تغییر یافت. در این ساختار، امکان اعمال سیاست‌های ملی بیشتر شد و همچنان نرخ‌های ارز با سازوکاری متفاوت به دلار قفل شده بودند و دلار خود به طلا قفل بود، صندوق بین‌المللی پول مدیریت این سیستم را بر عهده داشت و بر اساس شرایط هر کشور، آنها را موظف به تعدیل نرخ‌های ارز خود می‌کرد. آزادی ورود و خروج سرمایه که یکی از ویژگی‌های مهم در ساختار نظام استاندارد طلا بود، به‌شدت در نظام برتون وودز محدود شد.
در این دوره نقش‌ بانک‌های مرکزی به مواردی مانند موارد زیر تقلیل یافت:
الف- مشاوره دادن به دولت درباره مسائل مربوط به سیاست‌های پولی
ب- مدیریت کنترل‌های مورد نظر مسوولان دولتی مانند کنترل اعتبارات، کنترل نرخ ارز و نرخ بهره
ج- مدیریت بازارهای مالی مختلف مانند بازارهای بدهی، ارز و پول
شاید بتوان در این میان بیشترین میزان استقلال را در کشورهایی همچون آلمان (پس از جنگ)، سوئیس و آمریکا مشاهده کرد که به دلایلی فضای بیشتری برای آزادی عمل داشتند. اما در دیگر کشورها کنترل نرخ بهره نه تنها در زمان جنگ بلکه در همه زمان‌ها اعمال می‌شد و به جای بانک‌های مرکزی، سیاستمداران مدیریت‌کننده سیاست‌های پولی بودند.
ترس بسیار گسترده‌ای که به علت رکود بزرگ ایجاد شده بود، موجب شد تا ایده‌محوری در این دوران، به‌ویژه در بخش‌های بانکی و مالی، کنترل و سرکوب رقابت در بازارها برای حفظ ثبات مالی باشد. نگاهی که رقابت در بازارهای مالی خطرناک می‌دید. همین سیاست البته درباره نظام بانکی ثمربخش بود و دورانی با بحران‌های بانکی اندک را رقم زد. با این حال، محدودیت‌های شدید دولتی بر نرخ بهره و فعالیت‌های اعتباری، اگرچه ثبات مالی ایجاد کرد، اما نوآوری را محدود و موانعی برای رشد اقتصادی ایجاد کرد. این دوران همچنین دوران شکوفایی اندیشه‌های نئوکینزی بود.
نیاز به اعتبارات برای اجرای پروژه‌های بازسازی و نیاز دولت‌ها به این اعتبارات، انگیزه‌ای برای پایین نگه‌داشتن نرخ‌های بهره به‌وجود می‌آورد. از سوی دیگر، برای جلوگیری از تورم و خروج سرمایه، نیاز به کنترل‌هایی در بازار ارز و ورود و خروج سرمایه از کشور وجود داشت. در این دوره، بانک‌های مرکزی استقلال پیشین خود را به‌طور گسترده‌ای از دست دادند و به ابزاری برای اجرای اهداف دولت‌ها و سیاستمداران و همچنین کنترل بازارها برای تامین ثبات مالی تبدیل شدند. اما کنترل‌های گسترده اقتصاد با گسترش پیدا کردن بازار‌ها، توسعه بازارهای مالی و ابزارهای آن و تغییرات فناوری به شکست انجامید و با بحران‌های ارزی و تورمی دهه70 میلادی عملا نیاز به یک نظام منعطف‌تر بین‌المللی حس شد.
دوران شکوفایی بازارها
ثبات مالی به‌دست‌آمده با کنترل‌های شدید دولتی و بانک‌های مرکزی غیر مستقل، بسیار ناکارآ بود. این ناکارآیی انگیزه‌های رشد و نوآوری را محدود می‌کرد. فشارهای بازار اصلی‌ترین دلیل شکست این الگوی اقتصادی بودند. با توسعه فناوری اطلاعات و تسهیل ارتباطات، کشورهای کمتر محدودشده از شرایط و شبه رانت ایجادشده به‌دلیل محدودیت‌های سایر کشور‌ها بهره می‌بردند.
در این میان اولین بستری که فشارهای بازار را بر نظام پولی برتون وودز تشدید کرد، توسعه بازار یورو-دلار بود که عملا محدودیت‌های کنترلی دولت‌ها را دور می‌زد و امکان کنترل سرمایه و ورود و خروج آن را تضعیف و جریان سرمایه را تسهیل می‌کرد. به‌دلیل آنکه در نظام پولی برتون وودز تا حدود زیادی پیش‌بینی کشورهایی که موظف به کاهش یا افزایش نرخ ارز خود بودند واضح بود، امکان به‌دست آوردن سودهای بالا نیز وجود داشت.
همچنین با گسترش و توسعه ابزارهای مالی همچون مشتقات و افزایش پیچیدگی و ریسک در بازارهای مالی، کنترل‌های دولتی دیگر به‌صورت گذشته کارآمد نبودند. در نهایت، نظام پولی برتون وودز در سال‌های 1972-1973 فروپاشید.
با خروج از این نظام پولی، اقتصادها به سمت آزادی عمل بیشتری حرکت کردند؛ اما همراه با این، تورم افزایش یافت و با شوک نفتی1973 بحران عمیق‌تری ایجاد شد.
در همین دوران، مبارزه فکری بین پول‌گرایان و نئوکینزی‌ها ادامه داشت و بحث‌های شدیدی درباره نظام پولی و ارزی مناسب درگرفت. در این میان، پول‌گرایان تا حدی برای مدت کوتاهی پیروز شدند. ولکر، در نقش ریاست فدرال‌رزرو، نوعی «پول‌گرایی عمل‌گرایانه» را به‌کار برد تا از طریق کنترل مقدار پول یا همان هدف‌گیری پولی، بتواند تورم را کنترل کند.
این رویکرد به سرعت توسط دیگر کشورها نیز پذیرفته شد؛ اما خیلی زود مشخص شد که هیچ ارتباط قابل اعتماد و کوتاه‌مدتی میان رشد پول و تورم وجود ندارد و به این ترتیب، ایده‌های پول‌گرایان کم‌کم کنار گذاشته شد.
با توسعه ابزارهای کنترل و مدیریت نرخ بهره برای سیگنال‌دهی به بازارها و کنترل تورم، ساختار هدف‌گذاری تورمی از بانک مرکزی نیوزیلند آغاز شد و به سرعت در کشور‌های دیگرگسترش یافت. برای هدف گیری تورمی به نظر نیازی به استقلال بانک مرکزی نمی‌رسید؛ ولی به‌دلیل نیاز به قابل اعتماد و قابل اتکا بودن (Credibility) نهاد بانک مرکزی نسبت به هدفی که اعلام میکند و جلوگیری از اثرگذاری تمایلات سیاستمداران بر نرخ بهره، بانک‌های مرکزی به‌تدریج مستقل شدند و مجددا بخشی از استقلال خود را بازیافتند. نکته بسیار مهم این است که در این دوره، میزان بدهی دولت‌ها به‌شدت کاهش یافته بود و نیازهای استقراضی بسیار کمتر بود؛ به همین سبب اعطای استقلال بسیار ساده‌تر می‌توانست رخ دهد.
با گسترش ادبیات بازارگرایانه همراه با شکست مدل‌های نئوکینزی و فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، چرخش نئولیبرال رخ داد و با سیاست‌های دولت‌هایی مانند ریگان و تاچر، عصر جدیدی در صحنه جهانی آغاز شد.
در این ساختار جدید، مانند عصر ویکتوریایی، بازارهای بین المللی گسترش یافت، تجارت جهانی بیشتر شد، ورود و خروج سرمایه تسهیل شد و همچنین با تلفیق دستاوردهای مکتب کلاسیک‌های جدید و کینزی‌های جدید ابزارهای بهتری برای کنترل تورم توسعه یافت. قاعده تیلور که توسط جان تیلور توسعه یافت، به بانک‌های مرکزی این امکان را ‌می‌داد که نرخ بهره مناسب برای هدف‌گذاری تورمی را با توجه به شرایط رکود و رونق اتخاذ کنند. در این دوران، نرخ‌های ارز به‌جای اینکه به طلا یا دلار قفل شوند، کم‌کم به سمت آزاد شدن پیش رفتند و بانک‌های مرکزی به جای تمرکز بر نرخ‌های ارز، تمرکز اصلی خود را بر نرخ بهره قرار دادند. در این دوره، رشد اقتصادی همراه با تورم پایین در بسیاری از کشورها (به‌ویژه کشورهای غربی) محقق شد.
با گسترش بازارها و بازیابی نسبی استقلال بانک‌های مرکزی، هدف اصلی بانک‌های مرکزی ثبات قیمت‌ها (کنترل تورم) شد. با مقررات‌زدایی شدید از بخش‌های مالی و بانکی اقتصاد و تسهیل ورود و خروج سرمایه، بسترهایی برای بحران‌های مالی فراهم کرد. اقتصادهای دنیا به‌طور فزاینده‌ای به یکدیگر متصل شدند و این امر ریسک سرایت بحران‌ها را افزایش داد. بحران‌های مالی متعددی در کشورهای مختلف در این دوران رخ داد و در نهایت بحران2008 پایان دوران نئولیبرالیسم را رقم زد.
بحران 2008 و پس از آن
بسیاری از تغییرات قانونی و مقررات در شکل‌گیری بازارهای مالی جدید و توسعه ابزار‌ها نقش داشتند. پیش از این، بانک‌ها برای تامین نقدینگی خود به حساب‌های خرد و فعالیت‌های اعتباری متکی بودند؛ اما با توسعه بازارهای مالی تامین مالی عمده، دسترسی به نقدینگی تسهیل شد و این خود زمینه‌ای شد که معیارهای اندازه‌گیری نقدینگی دیگر به‌کار نیایند. از سوی دیگر دستورالعمل‌های بازل برای کنترل ریسک‌های سیستمی در بانکداری توسعه یافت؛ اما به‌دلیل سادگی آنها در نسخه‌های اولیه عدم کفایت لازم برای هدف‌گیری ابعاد اصلی، خلأهایی را وجود داشتند که امکان (سو) استفاده بانک‌ها از آنها را فراهم می‌کرد. به‌علاوه با اتصال بیش از پیش کشور‌ها به یکدیگر، خطر سرایت بحران‌ها به دیگر اقتصادها افزایش یافت. اوراق‌سازی وام‌ها و گسترش بانکداری در سایه (Shadow Banking) به‌طور قابل توجهی سیستم مالی را در معرض ریسک‌های سیستمی قرار داد. در نهایت عملکرد ضعیف در مدیریت ریسک نیز به این موضوع دامن زد. با شکل‌گیری بحران در وام‌های رهنی بخش مسکن در آمریکا در نهایت بحران به وقوع پیوست و با استفاده از ابزارهای جدید (و البته غیر متعارف تا آن زمان مانند تسهیل کمی) بحران کنترل شد؛ اما این رخداد درس‌های مهمی برای آینده به یادگار گذاشت.
از جمله این درس‌ها می‌توان به نیاز به مقررات محکم و موثر، مدیریت ریسک محافظه‌کارانه‌تر و دقیق‌تر، نقش فعال‌تر بانک‌های مرکزی در تامین ثبات مالی و نیاز به همکاری‌های بین‌المللی بیشتر برای کنترل بحران‌ها و حفظ ثبات مالی اشاره کرد.
پس از این بحران، تردیدهای جدی درباره عملکرد سیستم مالی و بانکداری مرکزی ایجاد شد. ترازنامه بانک‌های مرکزی با اجرای سیاست‌های تسهیل کمی و... بسیار بسط یافتند و بحث‌های مربوط به عملکرد بانک‌های مرکزی، ساختار آنها، وظایف و نقش‌هایشان مجددا مطرح شد.
جمع‌بندی
میتوان الگویی را در تاریخ بانکداری مرکزی مشاهده کرد. عصر ویکتوریایی (دهه 1840 تا 1914) دورانی است همراه با استقلال بانک مرکزی که تمرکز اصلی آن بر ثبات قیمت‌ها (کنترل تورم) است و با سیستم مالی بین‌المللی استاندارد طلا شناخته می‌شود و تلاش می‌شود تا ثبات مالی با قواعد دیگری تامین شود؛ اما با وقوع جنگ جهانی اول در 1914، این سیستم به شکست انجامید و نهایتا با یک دوره از آشفتگی نظری و عملی به‌دلیل دو جنگ جهانی و رکود بزرگ1929، دوره کنترل دولت‌ها (دهه‌های 1930-1960) آغاز میشود که در آن بانک‌های مرکزی بخش بزرگی از استقلال خود را از دست می‌دهند و مساله تامین اهداف دولت و ثبات مالی به‌عنوان اهداف اصلی روی میز می‌آیند.
همچنین سیستم مالی بین‌المللی به سیستم برتون وودز تغییر می‌یابد. با توسعه بازار‌ها و نیاز به یک سیستم منعطف‌تر ساختار برتون وودز فرو می‌پاشد و مجددا دوره‌ای از آشفتگی نظری و عملی رخ می‌دهد تا نهایتا با توسعه ابزارهای کنترل تورم و تغییرات سیاسی بین‌المللی دوره شکوفایی بازار‌ها (دهه 1980 تا 2007) شروع می‌شود. مجددا بانک‌های مرکزی بخش بزرگی از استقلال خود را بازمی‌یابند، هدف اصلی بانک‌های مرکزی دوباره به ثبات قیمت‌ها (کنترل تورم) بازمی‌گردد و مساله ثبات مالی کمرنگ میشود. با رخ دادن بحران2008 مجددا نقش بانک مرکزی و حیطه اختیارات و توانایی آن مورد بحث قرار می‌گیرد که به نظر این دوره به سمت مداخله بیشتر دولت‌ها، مقررات سختگیرانه‌تر در سیستم بانکی و بازارهای مالی و همچنین تمرکز بیشتر بر ثبات مالی پیش می‌رود.